Perché il PNRR è stato un fallimento?

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Nel luglio del 2020 il PNRR è stato presentato come la grande occasione storica dell’Italia. Dopo la pandemia, dopo il lockdown, dopo trent’anni di crescita debole, stagnazione e produttività fiacca, ci veniva detto che stavolta c’era finalmente lo strumento giusto per cambiare passo. Sul tavolo c’erano quasi 200 miliardi di euro, una cifra enorme, senza precedenti, sufficiente almeno sulla carta a ridisegnare infrastrutture, sanità, scuola, pubblica amministrazione, digitale e transizione ecologica.

Il messaggio politico era semplice e potentissimo: l’Europa aveva deciso di scommettere sull’Italia, e l’Italia aveva in mano la leva per rilanciarsi davvero.

Oggi però, con il piano ormai in fase avanzata e con una buona parte degli obiettivi formalmente raggiunti, la domanda è inevitabile: il PNRR è stato davvero la svolta promessa oppure rischia di restare l’ennesima occasione mancata?

La risposta breve è che la realtà è molto meno trionfale della narrazione iniziale. Non perché il PNRR sia stato completamente inutile, e nemmeno perché ogni progetto sia andato male. Ma perché il piano nasce con alcuni problemi strutturali enormi, che si sono poi riflessi nella qualità della spesa, nella frammentazione degli interventi, negli incentivi sbagliati e nelle aspettative esagerate sui suoi effetti economici.

Da dove arrivano davvero i soldi del PNRR

Per capire il senso del PNRR bisogna tornare alla primavera del 2020. L’economia europea è travolta dallo shock pandemico. La produzione si ferma, i consumi crollano, interi settori vengono congelati. In quel contesto la Commissione europea capisce che non bastano le solite misure tampone. Serve qualcosa di radicalmente nuovo.

Nasce così il Next Generation EU, il grande pacchetto europeo da 750 miliardi di euro. La vera novità non è solo la dimensione, ma il meccanismo. Per la prima volta l’Unione europea decide di indebitarsi in maniera massiccia sui mercati emettendo titoli propri garantiti collettivamente dai 27 Stati membri. In pratica, debito comune europeo.

È una svolta storica per almeno due ragioni. La prima è politica, perché rappresenta una forma di condivisione del rischio che fino a poco prima sembrava quasi impensabile. La seconda è finanziaria, perché consente a molti Paesi, tra cui l’Italia, di accedere a risorse a condizioni migliori di quelle che avrebbero ottenuto da soli.

L’obiettivo dichiarato era duplice: riparare i danni della pandemia e allo stesso tempo finanziare le grandi priorità strategiche dell’Unione, cioè la transizione green e la transizione digitale.

In questo quadro l’Italia diventa il principale beneficiario del piano europeo. Per mesi si è parlato di 209 miliardi, ma la cifra effettiva assegnata all’Italia nell’ambito del Next Generation EU è di 191,5 miliardi. La differenza non dipende da qualche negoziato epocale vinto a Bruxelles, come spesso è stato raccontato, ma dai meccanismi di calcolo europei che stabilivano in anticipo l’ammontare spettante a ciascun Paese.

Sovvenzioni e prestiti: la distinzione che cambia tutto

Quei 191,5 miliardi si dividono in due categorie molto diverse.

La prima è quella delle sovvenzioni, cioè fondi a fondo perduto. Sono risorse che non vanno restituite. Per l’Italia valgono circa 69 miliardi. L’assegnazione è stata fatta sulla base di criteri come il livello di disoccupazione, la performance economica e l’impatto subito durante la pandemia. Siccome l’Italia è stata uno dei Paesi più colpiti, è normale che abbia ricevuto una quota molto alta.

La seconda categoria è quella dei prestiti. Qui non parliamo di soldi regalati, ma di denaro che va restituito con gli interessi. L’Unione fissava soltanto un tetto massimo, pari al 6,8 per cento del reddito nazionale del 2019. Ogni governo poteva poi decidere se prenderne tutto, una parte o nulla.

L’Italia ha scelto di prendere l’intero ammontare disponibile, circa 123 miliardi. Una decisione che solo pochissimi altri Paesi hanno imitato fino in fondo.

Ed è qui che emerge il primo grande nodo. Un prestito conveniente non è automaticamente un buon affare. Ha senso solo se i soldi vengono usati per investimenti capaci di generare un ritorno superiore al costo dell’indebitamento. Altrimenti il rischio è semplicemente quello di aumentare il debito senza ottenere benefici adeguati.

Questo punto è fondamentale, perché nel caso italiano la sequenza decisionale è sembrata capovolta. In condizioni normali prima si individuano i progetti validi e poi si decide quanti soldi prendere in prestito per finanziarli. Qui invece è successo in larga misura il contrario: ci siamo impegnati a prendere tutto e solo dopo abbiamo dovuto costruire in tempi rapidissimi un piano capace di assorbire quella massa di denaro.

Perché l’Italia ha preso tutto

La domanda allora diventa inevitabile: perché abbiamo deciso subito di portarci a casa tutto il possibile?

Una parte della risposta sta nella politica europea di quel momento. Il Next Generation EU aveva bisogno di adesioni forti per essere credibile. I Paesi davvero decisivi erano soprattutto Italia e Spagna, perché erano quelli con il peso economico sufficiente a fare la differenza. In quel contesto, la spinta affinché l’Italia aderisse pienamente e richiedesse il massimo disponibile è stata molto forte.

Ma la pressione europea da sola non basta a spiegare tutto. C’è stato anche un fattore politico interno potentissimo. Una volta annunciata all’opinione pubblica una cifra gigantesca e una presunta vittoria italiana in Europa, fare marcia indietro sarebbe stato quasi impossibile. Qualunque governo si fosse fermato per dire “forse non riusciamo a spendere bene tutti questi prestiti” avrebbe pagato un prezzo politico altissimo.

Così, per inerzia politica e per paura di sembrare quello che rinuncia ai soldi, prima il governo Conte e poi il governo Draghi hanno proseguito sulla stessa strada, cercando di costruire un piano che giustificasse l’acquisizione di tutte le risorse possibili.

Il PNRR sulla carta: un meccanismo sensato

Va detto che il meccanismo europeo non era pensato per distribuire soldi senza controllo. Al contrario, i fondi erano vincolati alla presentazione di un piano nazionale dettagliato e al raggiungimento di precisi obiettivi.

Funziona così: il governo anticipa spese, riforme e investimenti; una volta dimostrato a Bruxelles di aver centrato i target concordati, riceve la rata successiva. Gli obiettivi possono essere normativi, amministrativi o fisici. Ad esempio l’approvazione di una riforma, l’entrata in vigore di una legge, l’avvio di una procedura, oppure la realizzazione di infrastrutture, scuole, asili nido, chilometri di ferrovie.

Almeno in teoria il sistema ha una sua logica. Ti do i soldi solo se dimostri di stare facendo davvero quello che hai promesso.

Il problema è che sulla carta una cosa può essere lineare, mentre nella pratica può trasformarsi in un labirinto.

Il vero ostacolo: la macchina amministrativa

Sotto il governo Draghi il PNRR viene presentato alla Commissione europea. Negli anni successivi subirà diverse revisioni, ma la struttura di fondo resta simile. Le risorse vengono distribuite in sei grandi missioni: digitalizzazione e competitività, transizione ecologica, infrastrutture e trasporti, istruzione e ricerca, inclusione e coesione, salute. A queste si aggiunge poi Repower EU, collegato alla crisi energetica seguita alla guerra in Ucraina.

Fin qui tutto chiaro. Il problema comincia quando si scende dal livello delle missioni al livello dell’attuazione concreta.

Il PNRR non è un unico progetto da quasi 200 miliardi. È una galassia di interventi diversissimi tra loro, spezzettati in misure, sottomisure, bandi, enti titolari, enti attuatori, obblighi di monitoraggio, rendicontazioni, controlli, verifiche tecniche, gare, ricorsi e passaggi burocratici. Tutto deve essere tracciato nella banca dati Regis.

Secondo un report della Camera dell’aprile 2026, i progetti registrati sono oltre 630.000. Questo numero da solo fa capire la scala del problema. Da una parte ci sono grandi opere infrastrutturali relativamente più facili da monitorare. Dall’altra una quantità sterminata di interventi piccoli e diffusi: asili nido, scuole, digitalizzazione, sanità territoriale, efficientamento energetico, impianti sportivi, strumenti tecnologici.

Gestire una macchina del genere richiede competenze elevate e capacità amministrative robuste, distribuite tra ministeri, regioni, comuni, università, aziende sanitarie e altri enti pubblici. E qui l’Italia si scontra con uno dei suoi limiti più noti: moltissime amministrazioni locali non hanno né personale sufficiente né esperienza adeguata per seguire progetti tanto complessi entro scadenze tanto strette.

Le scorciatoie: i “progetti in essere”

Quando ci si accorge che mettere a terra davvero una mole del genere è difficilissimo, la tentazione delle scorciatoie diventa fortissima. Ed è esattamente quello che è successo.

Una delle principali voci di spesa del PNRR è fatta dai cosiddetti progetti in essere. Tradotto: progetti già esistenti prima del piano, a cui è stata semplicemente appiccicata l’etichetta PNRR.

Tra questi rientrano miliardi destinati a Transizione 4.0, grandi infrastrutture ferroviarie e bonus edilizi. In teoria si potrebbe obiettare che non c’è nulla di male nel rifinanziare politiche o opere già avviate usando fondi europei a condizioni favorevoli. E in effetti il punto non è tanto questo.

Il vero problema è un altro: non basta spendere, bisogna spendere bene. Se una quota rilevante del piano finisce per coprire misure già esistenti, oppure interventi poco efficienti, l’effetto trasformativo del PNRR si riduce drasticamente.

Il caso Superbonus: l’esempio più evidente

Tra i casi più controversi c’è senza dubbio il Superbonus edilizio. Al di là del dibattito politico, il punto economico è chiaro: si è trattato di una misura costosissima, con effetti molto discutibili sul piano redistributivo e con forti distorsioni negli incentivi.

Rimborsando il 110 per cento della spesa, il meccanismo ha praticamente eliminato l’incentivo a contenere i costi. Se chi ristruttura non paga davvero, o paga pochissimo, la pressione a negoziare il prezzo si riduce quasi a zero. Questo ha gonfiato la domanda di lavori edilizi, ha spinto in alto i prezzi e ha assorbito imprese e manodopera.

Il risultato è stato un classico effetto di spiazzamento. Molte aziende hanno preferito dedicarsi a lavori privati estremamente remunerativi piuttosto che partecipare a gare pubbliche legate al PNRR. Quindi una misura inserita dentro la grande stagione del rilancio ha finito per ostacolare altri investimenti pubblici che quello stesso rilancio avrebbe dovuto favorire.

È un esempio perfetto di come una spesa pubblica molto grande, se progettata male, possa non solo costare tantissimo ma anche peggiorare il funzionamento del resto del sistema.

Studentati universitari: quando il target conta più del risultato

Un altro caso emblematico è quello degli studentati universitari. L’obiettivo era aumentare i posti letto per gli studenti in maniera rapida e consistente. Sulla carta sembrava una misura sensata, visto che il problema dell’alloggio studentesco in Italia è reale.

Il guaio è che costruire residenze universitarie richiede tempo, spesso anni. Ma le scadenze concordate con Bruxelles erano molto strette. Per rispettarle, il governo ha ampliato la platea dei soggetti finanziabili e ha consentito di usare i fondi non solo per nuove costruzioni, ma anche per strutture già esistenti.

È qui che il meccanismo si è storto. Poiché la definizione di “posto letto aggiuntivo” era formulata in un certo modo, alcuni operatori privati hanno potuto ottenere contributi pubblici molto elevati semplicemente riclassificando posti già esistenti come nuovi ai fini del PNRR. In sostanza, non sempre si è finanziata nuova capacità abitativa reale. In vari casi si è soprattutto premiata una diversa contabilizzazione.

La vicenda ha creato tensioni anche con la Commissione europea, che ha contestato parte dei conteggi italiani e contribuito a ritardi nel riconoscimento di alcune rate. E al netto dei numeri ufficiali, resta il dubbio di fondo: quanti posti sono davvero nuovi, quanti sono sostenibili nel tempo e quanti risolvono strutturalmente il problema?

Il grande punto cieco: il dopo 2026

C’è poi un problema trasversale che attraversa buona parte del piano e che spesso riceve meno attenzione di quanta meriti. Il PNRR finanzia in gran parte investimenti una tantum. Costruisce, compra, avvia. Ma molto spesso non copre ciò che serve per mantenere in vita quelle strutture o quei servizi negli anni successivi.

Questo è forse il nodo più serio di tutti, perché riguarda la sostenibilità reale dell’intervento pubblico.

Nella sanità, ad esempio, si finanziano case di comunità e ospedali di comunità per rafforzare la medicina territoriale. Ottimo. Ma una struttura sanitaria non funziona da sola. Servono medici, infermieri, amministrativi, manutenzione, organizzazione. Se finanzi i muri ma non il personale, il rischio è di costruire contenitori vuoti o semi vuoti.

Lo stesso discorso vale per gli asili nido. Il piano punta a creare oltre 150.000 posti aggiuntivi. Però dopo l’inaugurazione saranno i comuni a dover sostenere le spese correnti: stipendi degli educatori, utenze, mense, manutenzione. E molti comuni già oggi temono di non riuscire a reggere quei costi.

Il problema si ripete nelle università, nelle scuole e nelle amministrazioni locali. Sono aumentati i finanziamenti per dottorati, assegni di ricerca e progetti scientifici, ma una volta esauriti i fondi straordinari molti contratti rischiano semplicemente di scadere senza continuità. Le scuole hanno acquistato rapidamente migliaia di dispositivi digitali, ma senza fondi strutturali per sostituirli o manutenerli. Le pubbliche amministrazioni sono state spinte verso il cloud, giustamente, ma senza prevedere in misura adeguata i futuri canoni di servizio o il personale tecnico necessario.

In altre parole, il PNRR rischia spesso di finanziare la partenza senza garantire l’atterraggio.

Le riforme: qualcosa si è mosso, ma non ovunque

Il PNRR non è fatto solo di investimenti. Una parte essenziale riguarda le riforme, perché Bruxelles ha chiesto all’Italia di intervenire su nodi storici del sistema paese. Da questo punto di vista il bilancio non è completamente negativo.

Alcuni risultati si sono visti, soprattutto nella giustizia, nella lotta all’evasione e in alcuni processi di efficientamento amministrativo. Sul fronte della giustizia civile e penale, ad esempio, ci sono stati miglioramenti nella riduzione degli arretrati e nei tempi medi dei procedimenti. Si tratta di un aspetto importante, perché la lentezza della giustizia è da sempre uno dei fattori che penalizzano il sistema economico italiano.

Detto questo, il quadro generale resta misto. In altre aree chiave, come la concorrenza, le politiche attive del lavoro e la scuola, le riforme non sembrano aver prodotto cambiamenti altrettanto incisivi. Spesso sono state approvate norme utili a sbloccare le rate, ma molto meno capaci di modificare in profondità gli equilibri reali del paese.

Ed è un punto decisivo. Una riforma scritta sulla carta non coincide automaticamente con una riforma che cambia davvero la realtà.

Che effetti ha avuto il PNRR sull’economia italiana?

Qui entriamo nel terreno più scivoloso. Stimare l’impatto del PNRR sulla crescita italiana è complicatissimo. Parliamo di migliaia di interventi diversi, con tempi diversi, qualità diversa e settori diversi. Calcolare quanto tutto questo farà crescere il PIL richiede assunzioni fortissime, e il margine di errore è enorme.

Eppure le stime ci sono. Il governo, nel documento programmatico di finanza pubblica del 2025, ha elaborato scenari in cui il livello del PIL al 2031 risulterebbe sensibilmente più alto grazie al PNRR rispetto a uno scenario senza piano. In alcune versioni l’effetto è molto consistente. Anche il rapporto debito/PIL, nelle ipotesi più ottimistiche, migliorerebbe molto nel lungo periodo proprio grazie alla maggiore crescita e alle maggiori entrate fiscali generate.

Il problema è che queste stime dipendono interamente dalle ipotesi di partenza. Se si attribuisce al PNRR un forte effetto sulla crescita potenziale, allora naturalmente anche il debito appare più sostenibile. Ma se quell’effetto è sovrastimato, il castello si indebolisce parecchio.

Non a caso altre valutazioni, come quelle della Commissione europea, disegnano uno scenario molto meno rassicurante per l’evoluzione del debito italiano. E questa divergenza ci dice una cosa semplice: non esiste alcuna certezza sul fatto che il PNRR produrrà quella trasformazione macroeconomica che era stata promessa.

Il dato che conta: la crescita resta debole

Alla fine, al di là dei modelli, c’è un fatto che pesa più di tutto: le prospettive di crescita dell’Italia restano modeste. Nonostante il PNRR, nonostante l’iniezione di risorse, nonostante il nostro piano sia tra i più avanzati d’Europa per target formalmente raggiunti, le previsioni recenti indicano una crescita molto bassa anche nei prossimi anni.

Certo, si può sempre sostenere che senza PNRR sarebbe andata peggio. Ed è possibile. Ma questo non basta a salvare la narrativa originaria. Perché il piano era stato venduto non come un semplice ammortizzatore, ma come lo strumento capace di cambiare il destino economico del paese.

Se dopo centinaia di miliardi mobilitati restiamo comunque tra i paesi con la crescita più debole, è legittimo chiedersi se il problema non stesse proprio nell’idea di fondo. Cioè nella convinzione che bastasse una gigantesca ondata di investimenti pubblici, concentrata in pochi anni, per rimettere in moto un’economia ferma da decenni.

Il PNRR non poteva essere la bacchetta magica

Ed è qui che si arriva al punto più importante. I problemi strutturali dell’economia italiana non si risolvono semplicemente spendendo di più. Gli investimenti pubblici sono importanti, ci mancherebbe. In certi casi sono essenziali. Ma da soli non bastano.

L’Italia soffre da anni di bassa produttività, lentezza burocratica, squilibri territoriali, scarso dinamismo concorrenziale, difficoltà nel mercato del lavoro, capitale umano insufficiente in vari segmenti, debolezza amministrativa e resistenze corporative profondissime. Pensare che tutto questo potesse essere corretto in sei anni con un piano straordinario da quasi 200 miliardi era, fin dall’inizio, una scommessa enorme.

Per cambiare davvero traiettoria servono scelte politiche più scomode e più profonde. Servono riforme che non si limitino a soddisfare milestone formali ma incidano sugli incentivi reali del sistema. Servono amministrazioni in grado di progettare bene, selezionare bene, eseguire bene. Serve continuità. Serve una visione di lungo periodo. E spesso serve anche la volontà di scontentare gruppi di interesse ben radicati.

Il PNRR, invece, è stato in larga parte caricato di aspettative che nessun piano di spesa, da solo, avrebbe potuto realisticamente soddisfare.

Allora il PNRR è stato completamente inutile?

No. Dire questo sarebbe sbagliato quanto dire che sia stato un successo storico senza ombre.

Alcuni investimenti avranno effetti positivi. Alcune infrastrutture saranno utili. Alcune riforme hanno prodotto miglioramenti tangibili. Una parte della macchina pubblica ha mostrato una capacità di esecuzione superiore a quella che molti si aspettavano. E non è poco.

Ma tutto questo convive con una verità più scomoda: il PNRR rischia di non aver affrontato il cuore del problema italiano. In molti casi ha finanziato interventi dispersi, frettolosi, difficili da mantenere nel tempo o piegati a logiche di spesa più che di reale trasformazione. E soprattutto ha alimentato l’illusione che bastasse una montagna di denaro per invertire una traiettoria di declino costruita in decenni.

La vera lezione del PNRR

Se fra qualche anno dovremo trarre una lezione dal più grande programma di investimenti pubblici della storia italiana, probabilmente non sarà che i soldi europei non servono. Né che i piani straordinari siano inutili per definizione.

La lezione più probabile sarà un’altra: nessuna scorciatoia finanziaria può sostituire la qualità delle istituzioni, la capacità amministrativa e il coraggio delle riforme vere.

Il PNRR ha mostrato tutte le fragilità di un paese che quando riceve una quantità enorme di risorse non sempre riesce a trasformarle in produttività, servizi efficienti e crescita duratura. Ha mostrato quanto sia facile confondere la dimensione della spesa con la qualità della politica economica. E ha mostrato anche quanto sia pericoloso costruire narrazioni miracolistiche attorno a strumenti che, per quanto importanti, restano pur sempre strumenti.

Il punto, in fondo, è tutto qui. La traiettoria dell’Italia non si cambia con un annuncio, con una conferenza stampa trionfale o con una pioggia di miliardi. Non si cambia nemmeno con una bacchetta magica europea, anche se quella bacchetta vale quasi 200 miliardi di euro.

Si cambia solo quando un paese sa usare bene le risorse che ha, sa scegliere priorità vere, sa riformare ciò che non funziona e sa mantenere nel tempo ciò che costruisce. Ed è proprio su questo, molto più che sulla quantità di soldi ricevuti, che si misura il vero successo o il vero fallimento del PNRR.